生态环境导向的开发（EOD）投融资模式创新需求-中国林产工业协会

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生态环境导向的开发（EOD）投融资模式创新需求

媒体：中国环境管理作者：内详
专业号：林森 2024/5/15 13:34:10

摘要：生态环境导向的开发模式是解决传统生态治理项目公益性强而经济效益较差的重要手段。本研究总结了“EOD+PPP”模式、投资人+EPC模式、ABO模式、政府专项债券和创新型贷款模式等五项模式的特点与应用案例，并从地方政府支出角度剖析了各种模式的适用条件。本文认为，当前EOD模式的运行难点包括：产业培育周期较长，投资回报不确定性较大；开发存在诸多风险因素，缺少标准化制度体系；金融机构缺乏积极性，配套投融资考评体系建设不足。最后提出EOD模式创新的政策建议，通过关联产业一体化实施、协同生态价值实现机制、强化风险管控评估、规范应用投融资模式为完善EOD投融资模式创新提供思路。

引言

在当前全球环境污染严重、自然资源短缺以及生态系统危机的严峻形势下，实现城乡低碳绿色化建设和区域经济可持续发展刻不容缓。然而，传统生态环境治理项目在实际运作中面临两大难题：一是项目缺乏资金来源和融资渠道狭窄，产业整体投融资规模偏低；二是生态治理项目的经济价值难以内部化，生态优势较难直接转化为经济利益。目前，我国正处在将生态治理产出的生态环境效益向经济社会效益转化的探索阶段，但缺乏发展经验和精准的支持政策，导致项目推进面临诸多困难和挑战。因此迫切需要将生态环境提升与关联产业有机融合，以实现其经济价值内部化，解决传统生态治理项目所面临的公益性强、经济效益较差这一突出问题。

根据生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合于2020年9月发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，生态环境导向的开发（Eco-environment Oriented Development，EOD）模式是指“以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”。这种模式的核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素，将生态环境保护带来的收益提前锁定，转化为对生态环境治理项目投入的反哺，从而减少政府对公益性生态环境治理项目的财政投入，促进生态环境治理项目的发展。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》明确了发展理念创新、融合发展创新、实施路径创新、投融资模式创新四项内容。2023年，首批EOD项目国家试点进入评估期，安徽、山东等地陆续开展省级EOD试点项目，系统总结当前EOD投融资模式发展难点与创新思路对平衡城市经济发展与生态文明建设间的矛盾具有重要实践意义。本文首先分析了EOD模式的国际实践和我国EOD模式萌芽期、试点期以及入库期的三阶段实践进展。总结了“EOD+PPP”模式、投资人+EPC模式、ABO模式、政府专项债券、创新型贷款的特点与应用案例，在此基础上识别EOD投融资模式的运行难点，最后提出EOD投融资模式创新的完善策略，为充分发挥EOD生态环境项目收益内部反哺机制，以不增加政府债务为目标提出EOD投融资模式的创新思路。

1 EOD模式的国际实践与发展

“生态导向型”（Ecologence）这一概念最早是美国学者霍纳蔡夫斯在1999年提出的，他观察到美国城市野蛮扩张、破坏生态环境的问题，认为这是由于将土地的潜在经济价值置于生态保护之前而产生的。他强调，要与土地开发政策有机结合，发挥区域生态价值和生态系统服务功能，并提出了“生态优化”的理念。这一概念得到了国际社会的广泛响应，逐渐演化为更加注重利用生态系统来引导区域开发的“生态导向”思想。生态导向模式作为城市开发的指导思想，已广泛应用于世界各国和地区的生态城市建设和规划中，其中一些典型代表包括新加坡的“花园城市”和丹麦卡伦堡循环经济工业园区等。新加坡是首个实践“花园城市”理念的国家，取得了卓越的成就，并积累了生态导向城市规划与建设方面的宝贵经验。在1990年初，新加坡启动了“蓝色和绿色系统规划”，将公园连接通道系统作为重要构件，通过城市多功能绿道将城市内的公园、湖泊、河流、湿地等关键节点紧密相连。这一规划注重了城市绿地景观系统的有机联系，将城市中的开放空间和自然景观巧妙地融为一体，为市民提供了宜人的户外休闲和社交场所。丹麦卡伦堡循环经济产业园是全球最早、目前运作最成功的生态产业园之一，代表了旨在实现生产发展、资源利用、环境保护三者相互促进的产业园区建设模式。工业园区形成了人工复合生态系统，高效、稳定、协调、可持续发展，人的积极性和创造力得到充分发挥。卡伦堡工业园区在国际环境保护领域享有盛誉，被视为循环经济的杰出示范区。从国际上的EOD模式开发经验来看，生态导向模式的应用在价值层面撬动土地利用价值与生态环境经济价值的潜在关联，以区域性规划开发为途径，对规划的系统性、科学性提出更高要求，对我国实现人与自然和谐共生的现代化具有一定借鉴意义。

2 我国EOD模式的政策实践与发展

2.1 萌芽期：“治理+运营”模式的政策探索

在EOD模式的萌芽期，着重解决了关键的政策设计问题，包括模式的提出、主要思路的制定以及项目的定位等基础性议题（表1）。这些政策设计为进一步推行EOD模式夯实了基础。具体来看，2016年11月，被视为我国EOD政策开端的《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》首次提出“探索环境治理工程与经营性开发工程相结合的开发模式”。这一举措为EOD模式的发展奠定了良好开端。2018年，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中明确表示要积极探索EOD模式的应用，进一步强调了EOD模式在城市规划和园区建设领域的潜力。生态环境部与中华全国工商业联合会于2019年1月发布相关文件，再次提到EOD模式，并在城市规划、园区建设等领域强调其运用。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出创新环境治理模式，对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》由国家发展改革委、科技部、工信部、财政部于2020年9月联合发文，明确提出要积极探索EOD等环境治理创新模式，进一步推动EOD模式发展。

2.2 试点期：明确定位和领域

随着EOD模式政策体系的初步完善，我国在2020年和2021年连续推动了两批试点工作（表1）。EOD模式实施主体主要由政府授权，与社会资本、政策性银行、施工企业等多利益攸关者共同体现“协同治理”特征。2020年9月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发布《关于推荐生态环境导向开发模式试点项目的通知》，明确了政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环境保护贷等多种投融资模式，旨在推动试点项目的落地实施并建立治理生态环境的多元投融资机制。同时，启动各地区EOD模式备选项目征集工作。2021年10月，生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅和国家开发银行办公室联合发布了《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，继续向各地征集第二批EOD模式试点备选项目。首轮EOD项目国家试点包含36个项目，期限为2021—2023年；第二轮项目国家试点包含58个项目，期限为2022—2024年。这两批试点工作都明确了申报条件和要求，进一步明确了EOD项目的实施领域和对象。

2.3 入库期：推动常态化入库工作

2022年3月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确了入库项目的范围和要求（表1）。金融支持项目储备库的建设是生态环境部2022年的一项重点工作，旨在借助项目储备库，加强与国家开发银行、农业发展银行等十余家金融机构的对接，引导金融资金用于支持重大生态环保项目的融资需求。EOD项目开始实施入库管理，标志着EOD项目的管理制度和金融支持力度都得到了全面提升，为EOD项目常态化入库提供了坚实基础。根据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》要求，EOD入库项目种类包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等八大类。两批共94个试点项目中，华东地区项目占比最高；湖北、湖南、福建申报数量最多，广东、青海、宁夏等申报数量最少；北京等地尚未申报EOD试点。目前试点项目资金流向主要为水生态环境保护、生态保护修复、固废处理处置及资源综合利用，基于数据检索结果，71个试点项目投资金额总投资为3021亿元，其中实现的融资总额为827亿元，融资总额占总投资额的27%。

3 EOD项目投融资模式的主要应用方式

3.1 “EOD+PPP”模式

PPP模式已广泛应用于公共服务领域，如基础设施建设、教育文化和医疗健康等。该模式是指政府一方与社会资本方建立合作关系，通过购买服务、股权合作等方式共同分享利益和风险。该模式既能运用社会资金灵活性优势，又能使政府在财政上减轻一些压力。然而，PPP模式通常更关注财政承受能力、项目的短期运营绩效和投资回报，而较少关注未来的可持续发展回报和资产的长期运营绩效，这意味着对未来发展的重视不足。而EOD模式则以生态环境为导向、强调可持续发展，将EOD与PPP有机结合可以促进城市基础设施领域的合作创新，同时也有助于更有效地利用城市的生态资源。从长远来看，将EOD与PPP融合能够更好地实现价值增值，逐步产生长期回报。

当前，“PPP＋EOD”模式的实施主要包含三种类型：第一类为生态整治修复与旅游产业的捆绑融合项目。这类项目具备有效融合、关联收益、整合执行等条件。这类项目的前期资金投入主要集中在生态治理和修复上，而后期的收益则主要来自旅游门票、商业出租和停车场等公共设施的运营收益。一方面是生态整治修复无法建立使用者付费机制，另一方面是旅游产业不必前期大量投入，因此EOD模式的落地和成功预期可以通过PPP模式的大融合来提升金融机构和市场对项目的评判价值。第二类是涉及矿山治理与修复、资源综合利用等产业领域的一体化项目。此类项目能够合规实施“PPP+EOD”模式，前提是明确矿产等资源的主体责任，保障资源利用权益的合法性。此类项目围绕矿山周边综合开发，以历史遗留矿山或废弃工矿场地生态环境治理为核心投入，以生态修复、环境提升、流域治理达标为目标，实现投入产出总体平衡。第三类为市政设施综合治理和关联特色产业的捆绑融合项目。这类项目以统筹大气、水、固废、土壤等综合治理为核心投入，实施污水处理、垃圾填埋、水库改造等系列项目，以统筹发展特色产业等关联项目为支撑，通过延长产业链、开拓相关市场、大力引入人才等措施，实现区域整体溢价增值。

PPP项目自身特点使“EOD+PPP”模式的推进存在一定挑战。一是PPP项目政策不确定性突出。截至2023年10月，2023年政府和社会资本合作中心PPP项目的审批、项目推介、资金支持等工作已暂停，给融资规模的扩大带来了一定的负面影响。《关于2022年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，PPP项目存在的入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题。二是从政府部门管理角度，两类项目库的入库准则有所不同，入库对象存在交叉。依据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》要求，采用PPP模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库。国家发展改革委入库项目侧重能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程七个方面。财政部入库项目则包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。三是不同PPP融资方式对应的税收政策存在差异。2023年6月中国注册税务师协会公布的《关于印发〈PPP（政府和社会资本合作）项目税收策划业务指引（试行）〉的通知》指出，PPP模式下存在股权融资、债权融资等多种融资方式，债权融资为主，在进行融资方式选择的税收策划过程中，应当重点关注适用税收优惠政策有限性的影响因素等方面内容。

首例采用“PPP+EOD”模式实施乡村振兴项目——甘肃省永昌县乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展项目总投资约10.6亿元，该项目包含11个子项目，具体为永昌县城关镇金川西村等10个村庄乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展项目，以及2020年永昌县自然村组道路建设项目（存量资产）。其中，人居环境整治及绿色产业发展项目建设内容包括人居环境改善、基础配套工程建设以及绿色产业发展三个部分项目资金来源由资本金和债务资金两部分构成，项目资本金比例为20%，来源于项目公司股东投资，政府方出资代表及社会资本方以货币出资，出资比例为1∶9；债务资金比例为80%。项目公司融资方式包括银行贷款、股东借款、发行企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据、资产证券化、产业基金等方式。

3.2 “投资人+工程采购施工（EPC）”模式

“投资人+EPC（工程采购施工，Engineering Procurement Construction）”模式是指政府方将资产归属、管理、考核等职能全权委托到授权平台公司，而政府将从具体建设管理职责当中脱离，转向履行行政监督职能。在该模式中，授权企业在特殊目的（Special Purpose Vehicle）公司之前，根据政府的授权范围进行资源整合，选择适当的社会资本方（通常为EPC总承包方）。其关键在于：中标的施工企业仅担任工程总承包角色，不参与项目投资业务，也不承担任何担保责任。项目投资为企业投资项目，由联合体资金方出资建设。该模式具有周期短、操作灵活、操作空间相对较大等优势，但对社会资本和项目自身信用要求较高，同时成本也相对较高。

武汉阳逻开发区五一湖、干汊湖流域EOD导向片区开发项目采用了用“投资人+EPC”的模式合作开发建设，总投资额约100亿元。由项目招标人与中标单位共同组建项目公司，分批完成项目开发与建设工作。通过在五一湖流域、干汊湖及金台区域和进出口贸易物流园三大区域建立子项目实现生态治理与产业开发，具体包括：阳逻科创展示贸易中心、物流产业园（含贸易服务中心）、固废循环经济产业园、农文旅开发、水上乐园及生态钓场等。聊城市高铁新区水系修复与绿色发展EOD项目由“投资人+EPC”模式构成，分为绿色农创智研中心、绿色农创科训基地、聊城高铁创智城、聊城云创谷、再生水循环利用五个子项目进行水体修复及配套工程，总投资约13.7亿元。该项目招标单位为山东聊城市住建城市建设投资开发有限公司，由中标社会投资人与招标人共同成立项目公司，由项目公司具体负责项目的投融资、勘察设计、建设、运营、移交等工作。

3.3 授权—建设—运营（ABO）模式

ABO模式是指由政府授权属地国有企业作为项目业主签订市场化服务合同，由企业整合资源，负责项目的资金投入、建设和运营管理，政府按协议开展绩效评价并支付授权运营服务费用的一种采用授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的模式。这种以EOD为导向的ABO模式更适用于需要大额投资且紧迫性较高的项目。由政府授权的单位需要将生态部分与收益性较强的部分有机结合，合理安排实施规划。同时，政府制定的考核指标应涵盖生态资产和环境效益指标等方面。然而，目前ABO模式存在最大的问题在于缺乏明确的法律依据，存在合规性风险。为了确保合法合规性，需要进一步完善制度，同样存在一定隐患的还有地方政府的隐性债务风险。

日照水库流域生态保护与产业开发项目建设地点位于日照市东港区日照水库周边，由日照市东港区人民政府授权日照市水务集团有限公司作为项目实施机构，负责日照水库流域生态保护与产业开发项目的投资建设，已纳入一期国家试点项目。该项目分两期实施，一期主要进行生态环境保护与治理项目、生态种植业项目、水生态生物修复项目、花仙子生态体验区等项目建设，剩余建设内容作为二期项目建设实施。筹资方面，该项目由日照水务集团公司自筹资金30%，其余70%主要通过向国家开发银行、农业发展银行等政策性银行贷款，以质押源水费、林权抵押等方式筹措。项目主要收益来源包括生态农产品、生态渔产品销售收入及文化旅游带来的收益。通过本次EOD项目的实施，旨在将生态农业、生态渔业、生态旅游等相关产业（收益较好）与水源地生态环境治理项目（较强的公益性和较低的收益性）进行有效的要素整合。这不仅可以减轻政府在生态环境治理方面的投入，还能实现水源地的保护、优质资源的升值以及乡村振兴这三大目标的有机结合。

3.4 政府专项债券模式

在推动EOD项目时，地方政府使用专项债资金作为投入，引导企业和社会资金参与项目实施，地方政府专项债券纳入政府性基金预算管理，用于有一定收益的公益性项目。这种模式的优点主要有三个方面：首先，项目收益可以偿还专项债券；其次，较低的成本和较长的债券久期是政府债的最核心优势；而最终募集成功的比例则更高一些。然而，由于发行金额有限，受到本省（区、市）整体债务水平的调控影响，通常情况下，很难覆盖EOD项目的总投资。同时，政府专项债券虽然具有市场属性，但债权人会预期省级政府承担“兜底”责任，使专项债券的发行利率与一般债券的信用利差难以得到充分反映。

以潍坊峡山生态经济开发区EOD项目为例，该项目被纳入第二批国家试点，以峡山区全域生态环境保护为中心，以生态农业、产学研、文化旅游、绿色低碳为产业发展方向，打造“一核一带四区多点”生态环境保护和产业发展格局，部分采用政府专项债的融资方式。试点实施单位为潍坊峡山生态经济开发区管理委员会、潍坊水务投资集团有限公司，该项目总投资约129亿元，共由14个子项目构成，其中6个项目打包由甲乙双方开展股权合作共同出资组建项目公司完成工程实施等工作，并建立了股权锁定期以及退出机制。甲方负责申请地方政府专项债券，资本金及地方政府专项债券未覆盖部分则以市场化方式向金融机构进行债务性融资，融资担保方式包括资产抵押、收费权质押、收益权质押或股权质押等。项目工程具体包括峡山区农村生活垃圾污水处理项目（二期）、峡山区安全供水提升改造项目、南辛半岛环湖生态修复康养安置区（一期）等。

3.5 创新型贷款模式

创新型贷款主要有开发性金融和环保贷款两种方式。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》明确“国家开发银行对符合条件的试点项目，按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度”。开发性金融支持主要为生态环保金融支持项目储备库内需要进行融资的市场主体提供低息贷款支持，推动生态修复等生态环保产业发展。国家开发银行数据显示，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。福建省生态环境厅于2022年6月19日召开生态环境项目专项会议与省内8家主要金融机构签署合作协议，各金融机构将在未来五年给予生态环保领域8000亿元的意向性融资支持，会上签约10个重点融资项目，授信额近150亿元。

象山县环石浦港EOD项目是全国首个以陆海统筹生态环境保护修复为核心、以“海上两山”为特色的“海岛—海港”型EOD项目，是宁波市首个入库生态环境部的EOD项目。该项目主要包括“大塘港流域水生态综合修复”“高塘岛—南田岛水生态联合修复”“石浦渔港海岸线生态修复与环境提升”“石浦绿色产业群开发”“东门岛海洋渔文化非遗保护与传承”五大类别。项目总投资额约30亿元，项目资本金6亿元，分别获批国家开发银行宁波分行和农发行宁波市分行贷款12.36亿元、11.4亿元。

上述5种投融资模式各有利弊，表2从不增加政府支出角度总结了各个模式的适用条件、应用规模、政府支出风险性等因素。在实践中可因地制宜结合使用这些融资手段，例如流域治理EOD项目主要的实施模式有PPP、“ABO”“投资人+EPC”，同时由于EOD项目涉及的实施内容多、行业跨度大，也可以采用混合模式，即部分项目采用“投资人+EPC”模式，部分采用PPP模式等。从已有项目类型上看，根据第一批和第二批EOD模式试点项目清单，国家级试点项目中流域水生态治理与矿区生态环境治理修复项目占比较高；从资金需求量上看，省级试点项目落地入库的每笔项目投资额达数十亿元，重庆市经济开发区EOD项目投资额则达到390亿元。庞大的资金规模与较为复杂的法律关系使EOD模式的选择需要在合法合规、金融机构组合参与、依托项目的恰当性、财务测算与资金平衡等方面予以充分重视。

4 EOD项目投融资模式的运行难点

近几年，随着国家PPP项目政策、土地财政政策的收紧，在疫情防控和经济增长放缓的背景下，EOD模式在投资回报、制度设计、金融机构活跃度等方面实施面临以下几个核心问题。

4.1 产业培育周期较长，投资回报不确定性较大

在国家层面，利好EOD模式的政策不断出台，但EOD模式项目的主要收入来源，即关联产业收入和土地环境溢价收益，通过产业导入来反哺项目投资收益依然存在较高不确定性。首先，发展关联产业、获取收益反哺项目投资是一个周期长、见效慢的过程，投资回报的不确定性较高。无论是在修复生态、美化环境的基础上引进社会资本，培育多元化产业，如特色农业、医疗康养等，还是根据当地具体情况发展盈利能力较强的“光伏+”、风电、生物质能等清洁能源产业，要想在当地形成较为成熟、具备持续反哺能力的特色产业，都需要动辄数年甚至十年以上的培育周期。并且在项目投资过程中，难以有效地测算由于产业集聚效应而产生的投资收益。其次，房地产行业正在趋于衰退，土地价格上升的势头也在减弱。近年来，国家始终坚守“房住不炒”的原则，金融监管机构对房地产商的“三条红线”管控严格，房地产行业资金来源受限。再次，房地产市场的需求也将因中国人口出生率的不断下降而受到明显抑制。当前，我国房地产市场的活跃度已明显下降，再加上过去二十多年里房地产经历了繁荣期，各地土地价格基本上处于较高水平，土地增值溢价的空间也受限制。

4.2 开发存在诸多风险因素，缺少标准化制度体系

EOD模式作为一种新型生态环境治理模式，其开发过程中存在诸多的风险，随着审批政策的收紧，制度规范性是当前不增加地方政府债务、有序推进EOD项目的重要挑战。首先，我国EOD模式首批试点于2021年4月得到批复，目前可用于其风险管理的案例较少，大部分都是在“边实践，边摸索”的状态下，整体模式运营规律难以总结。因此，在项目实施过程中，很难预测可能遇到的各种困难，也难以提前制定完善的应急预案。其次，生态环保产业的显著特征之一是社会公益性强、盈利能力低，而EOD项目则贯穿项目始终的生态环境优先理念，由于环境类项目权责划分不明晰、专项债等模式对政府依赖性较强、较大程度上为政策推动而非市场推动型，将引发特定的投资风险。此外，EOD模式项目开发所涉及行业种类多且跨度大，土地一级开发还面临政策风险，需要投入的生产要素多，产业培育周期长，且生态优势是否能向经济优势转变，还存在很大的不确定性。光伏、水电、风电等收益类项目开发可能会造成生态区占用、生物多样性、水土流失等生态环境问题，由于占用基本农田无法获得用地许可等因素，相对于传统的城市开发模式，目前还没有建立起有效的动态监测体系，也缺乏一套完善的、规范的风险管理系统。

4.3 金融机构缺乏积极性，配套投融资考评体系建设不足

首先，现阶段我国生态文明建设主要遵循“政府引导为主，市场运作为辅”的原则，EOD模式下的项目开展缺乏商业化手段，社会资本注入有限，整体主要依赖银行等金融机构、类金融机构的贷款，尚未形成多元化的融资途径与融资平台。直接融资额度占资金总量的比重偏低，仅靠政府财政的资金投入，远远满足不了生态文明建设对资金的需求，单一金融机构难以覆盖生态文明建设所需的长期性和大额资金。其次，尽管银行金融机构在发展绿色生态产业的过程中已经开始接触并投入绿色金融体系建设，如林牧产业、清洁能源开发等给予支持，但在节约能源、排放管理等生态环保相关产业上的资金支持仍显不足。这表明多数金融机构对EOD模式项目缺乏足够的重视，缺乏主动提供金融支持的积极性。最后，EOD项目本身缺乏科学和合理的投融资考评体系。由于EOD项目的特殊性，其投资效果通常需要长期观察和评估，不能仅依赖短期变化和瞬时趋势来评价。因此，金融机构在投资EOD项目时需要考虑较长的检验周期和投资回报周期，并进行针对性的跟踪和观测工作。而现阶段缺乏实时监控和效果反馈体系，难以及时确定项目的投资效果和资金使用的合理性。这不仅不利于生态环境保护的宏观规划，还可能影响财政预算编制和资金的合理使用，导致不必要的财政赤字。

5 EOD模式开发的创新策略方向

5.1 关联产业一体化实施，延长收益链条挖掘潜在收益

在政府、企业等多主体协同参与路径下，应通过政策信号、投资者行为和社会经济系统间的正反馈机制最终筛选出产业和技术方案。在开发EOD模式项目时，应注重生态环境对经济价值的溢出效应，即在项目开发初期，要对项目的相关产业以及项目所在地区的经济社会需求进行充分的调研，将项目的开发建设内容与相关产业的导入进行一体化的规划设计，对项目的开发建设内容进行合理的规划安排，让项目的开发建设内容能够跟产业的需求保持一致。在项目开发过程中，要从规划统筹、建设开发、产业运营三个方面考虑，引入专业的市场主体，让他们负责专业工作，从而激发市场主体的活力。社会资本在参与项目开发中，要整合相关产业力量，根据项目开发内容，有针对性地制定项目开发过程中平衡各环节的实施方案，在项目开发过程中，对子项目进行分配，充分利用自身的资源优势。同时，要利用产业的特色吸引专业领域的企业参与项目的开发与建设。通过这样的方式，可以协调各方的利益，形成一个整体，促进多个产业、多个专业之间的合作，从而实现可持续发展。此外，先进技术投入对EOD模式持续推进起到重要支撑作用，避免环境治理、城乡开发项目出现施工暂停问题。技术创新过程中普遍存在资金成本过高、研发周期长，技术商业化复杂性较高等问题，需结合产业、环境治理政策从资金、技术、制度建设等层面增强政策紧密配合。

5.2 协同生态价值实现机制，拓展权益类交易收益渠道

在规划EOD项目时，需根据各地的特点和需求，灵活选择适宜的产业和相关权益交易方式，以促进生态环境质量的改善，并将所创造的生态价值有效地转化为经济价值。在项目进行过程中，应积极探索生态产品的市场价值实现途径，这可以包括生态产品的销售、生态补偿机制的建立等。同时，需要建立完善的核算机制和市场机制，以确保生态产品的价值能够被充分认可和实现。EOD项目通过加大对生态修复表现突出地区和生态产业发展的支持力度，有望通过增加与其相关的土地开发市场的“外溢”价值，进一步提升生态产品供应区域的内在价值转换动力。这将有助于实现生态产品价值的提升，并通过价值“外溢”形式使生态资源的权益交易产生经济收益，如通过生态环境治理，获得生态林建设指标、能源资源配额指标等；通过碳汇增量、排污权、用能权等资源权益指标交易的方式，实现自然资源到资产、资本的价值转化。生态产品总值核算方法包括实物量核算和价值量核算，具体指标的核算方法可参考生态环境部和中国科学院生态环境研究中心发布的《陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南》。生态产品价值核算工作在EOD模式的推进下，注重生态环境修复工程对EOD工程生态环境目标和效益的科学制定及衡量所带来的GEP增量，以EOD工程的边界范围为核算空间范围，以工程周期为时间周期进行核算，是EOD工程目标指标制定与考核的理论与方法创新。生态产品价值核算方法的应用创新也是生态产品价值核算方法的应用创新。此外可建立生态资产交易平台，结合碳交所等平台纳入生态产品交易体系，制定合理的生态产品定价和税费调节机制，以便将生态资源更好地资本化。

5.3 强化风险管控评估，完善风险配套制度

进一步完善PPP等主要投融资模式审批和监管流程，规范应用投融资手段，建立地方债务风险预警制度。贯穿项目开发全过程的风险识别是项目管理的基石，同时也是保证稳定合作制度的核心。建立一个良好的风险分担机制对于EOD模式项目的顺利实施至关重要，社会资本方在参与EOD模式项目开发时应注重前期的风险评估，对已识别风险和未识别风险分别建立风险分配体系，重点分析抵押物的缓释作用，构建出一套完整的风险分配机制，并将其纳入合同当中，这样能够较为合理地将风险损失降低到双方可以承受的范围之内，从而保证项目的顺利进行。通过将风险管控评估与风险分配机制纳入EOD模式制度建设当中，规范项目审批与监管流程。在这一背景下，绿色保险显现出作为金融信用工具的有效性。绿色保险具备多重功能，首先，它可以通过风险预测和前期准备措施来降低企业在风险事件发生时的损失，并提供有效的风险保障。其次，作为一种投融资的工具，企业针对所面临的环境风险可以通过投保绿色保险的方式获取融资和增加信用，并积极推动绿色转型、支持可持续发展。同时，需建立完善配套投融资考评体系建设，为金融机构提升融资效率、政府部门跟进项目进度、企业主体掌握项目薄弱环节提供必要保障。

5.4 规范应用投融资模式，探索多元化融资方式

从发展角度看，政府出资设立的绿色产业基金已经成为推动生态产业增长的重要手段，以实现更高水平生态环境保护与更高质量区域经济发展。首先，要转变以短期主义、风险厌恶和逐利为主要特征的传统金融模式，传统的绿色金融框架下转型活动没有得到充分支持。产业引导基金投资模式相对于政府直接投资实体产业活动而言，在政府主导的投融资模式下，通过设立EOD项目投资引导基金来有效解决资金短缺问题更为实际可行。应建立完备的交易审批机制，依据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。在模式创新方面，政府可以采用参股模式，设立母基金和子基金，募集资金用于特定EOD项目的建设和运营。子基金将按照市场化方式独立运营，基金存续期满后，政府出资自动退出，用于后续项目的投资。其他出资方可根据出资比例或约定退出，通常通过到期清算、股权回购或股权转让等方式实现退出。对于EOD项目而言，作为重要参与主体的金融机构，需要在投融资渠道上积极创新，组合政策性银行、商业银行、国际金融机构等金融工具，加大信贷支持力度。通过综合运用各种投资与融资手段，对满足相关政策要求的EOD项目提供资金支持，推动形成多元化、可持续的EOD投资与融资体系。深入研究碳排放交易权、林权、排污权等环境权益抵押融资新模式，以满足企业在绿色产业和可持续转型方面的融资需求，从而为EOD项目提供更清晰的生态溢价收入估算依据，激发社会资本积极投资EOD项目的动力。

文献来源：清华大学环境学院

作者：刘源，孙雪妍，白雨鑫*

作者简介：刘源，博士研究生，研究方向为环境政策分析、低碳经济。

*责任作者：白雨鑫，博士，助理研究员，研究方向为环境经济学、绿色发展研究。

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生态环境导向的开发（EOD）投融资模式创新需求