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媒体：易碳家 作者：内详
专业号：林森
2023/9/24 7:57:38
国家气候战略中心马爱民：CCER将弱化行政管理
2020年9月22日，中国作出承诺：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。
今天，中国“双碳”的时间表走到三周年整。
近日，界面新闻围绕“双碳”三年成果、全国碳市场、能源安全与能源低碳转型，以及应对气候变化立法等话题，专访了一系列专家学者。
本文是对国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任马爱民的专访实录，刊发时有所删减。
马爱民自1998起专职从事应对气候变化工作。他曾代表中国政府参加气候变化公约和政府间气候变化委员会相关谈判，并参与应对气候变化立法、能力建设、中国清洁发展机制基金管理等方面工作。他也是全国碳市场建设、国家核证自愿减排量（CCER）签发重启的重要参与者之一。
2023年9月，马爱民在太原能源低碳发展论坛上发言。图片来源：论坛主办方。
成果和压力并存
界面新闻：“双碳”目标提出前后，中国应对气候变化的工作发生了怎样的变化？
马爱民： 我从1998年起专职做应对气候变化工作，先是在政府机关，然后到政策研究机构，经历了中国应对气候变化工作的几乎全过程。
中国应对气候变化的工作，整体上可以分为两个阶段：
一是从上世纪80年代末、90年代初到本世纪前十年左右。一方面，组织中国的专家参与政府间气候变化专门委员会（IPCC）对气候变化科学研究进展进行评估。
另一方面，中国政府派出代表，从始至终参与了气候变化公约相关谈判，这是该阶段的主要工作。此阶段的主要任务是在谈判以及制定国际气候合作规则的过程中，维护好发展中国家的权益，也包括中国自己的发展权益。
第二个阶段起于2007年，中国制定发布了第一个应对气候变化国家方案。2009年，国务院提出到2020年控制温室气体排放的行动目标，这是中国第一次正式提出控制温室气体排放的行动目标，标志着中国从以参加国际谈判为主转向推动建立全球气候治理体系和采取国内应对气候变化行动并重的阶段。
2015年，中国向气候变化公约提交了中国国家自主贡献文献，首次提出了中国“要在2030年前后实现碳达峰”的目标。
2020年，中国正式对外提出“双碳”目标， 并予以强化，把原来的 “2030年前后”改为“之前”，实现碳排放达峰的时间点进一步提前，并首次提出碳中和目标。
界面新闻：中国实现碳达峰目标的进展如何？已取得了哪些成果？还有哪些难关需要攻克?
马爱民：过去几年，中国走在一条实现2030年前碳达峰的正确道路上，多方位、多层次推进双碳工作，取得了很大进展。
一是已经基本形成了“1+N”的政策体系，为落实“双碳”目标提供了政策基础。二是“双碳”目标和行动已经被纳入到国民经济和社会发展的全局。
三是经济结构、产业结构有所优化。过去几年，高耗能、高碳排放的落后产能持续淘汰，严格控制“两高”项目盲目发展，同时鼓励环保节能、光伏、新能源汽车等新兴产业。
四是在能源、交通、建筑等几个碳排放量较大的领域，也取得了进展。能源结构中煤炭的占比，从最高时的72%下降到目前的56%左右；可再生能源装机已经超过火电，也是一个历史性的变化。
既有进展的同时，也要看到存在不少挑战。例如，中国的经济结构总体仍然偏重，服务业只占53%；能源结构上，煤炭消费占比相较很多国家仍然偏高。
另外一大挑战是快速的经济增长，这伴随而来的是能源需求的增长。在能源结构难以短时间发生根本改变的情况，这意味着碳排放的增长，因此我们的压力还是比较大的。
应对气候变化的要求需融入现有立法
界面新闻：您曾开展应对气候变化的立法工作。中国在此方面的立法进展如何？当前与“双碳”有关的立法重点有哪些？
马爱民：国际上有不少国家，已经在应对气候变化的过程中开展立法。既有针对有关气候变化问题的专门立法，比如说英国，早在2007 年前后就出台了《应对气候变化法》，也有的国家制定专项法律，比如韩国就针对建立碳排放权交易市场制定了专门的法律。还有不少国家有地方性的立法。
中国在这方面已经做了一些基础性工作，开展了立法的前期研究，特别是对立法的内容作了很多探讨。总的来说，尽管大家在一些具体问题上可能还有不同看法，但在应对气候变化立法必要性、重要性上并没有争议。
在我看来，另一方面的重要任务是，应该把应对气候变化的要求融入到现有很多领域的立法中去。
应对气候变化，不是专门立一个法就能够解决的问题，它应该体现在各个方面。比如过去有很多相关立法，包括循环经济促进法、可再生能源法、森林法、草原法等，跟减缓以及适应气候变化都有密切关系，在这些法律的修订过程中，要体现应对气候变化、推进低碳转型、落实双碳目标等要求。
目前还有一项紧迫的工作，是尽快出台碳排放权交易管理条例。全国碳市场已经正式启动上线交易，目前的依据是生态环境部颁布的一项管理办法，迫切需要提高立法层级。
界面新闻：立法对于应对气候变化、实现“双碳”目标的重要性有多大？
马爱民：举个例子，如果没有法律作为基础，针对目前全国碳市场上出现的企业违规行为，处罚力度是不够的。现在沿用的是生态环境部的部门规章，按照目前法规规定，对企业违法行为处罚的上限一般是10万，很难起到真正意义上的惩戒作用。只有到国务院条例这样的立法层级，惩罚的力度才可以提高。
全国碳市场建设采用了循序渐进的方式
界面新闻：全国碳市场运行已满两周年，如何评价启动以来的表现？
马爱民：中共中央、国务院关于做好碳达峰碳中和工作的指导意见里提到要政府和市场双轮驱动，两手发力。
在“十二五”时期，中国已经把单位GDP二氧化碳排放强度指标纳入到五年规划，并向各个省分解并考核。那时，承担减排责任的主体主要是地方政府。
全国碳市场的建立，实际是利用市场机制，第一次在全国范围内把减排的责任分解、落实到企业，这是在管理上很大的变化，也是对于推动“双碳”目标非常重要的政策工具。
全国碳市场启动以来，总体的运行基本上符合预期，也激励了企业减排，特别是为本来就做得较好的企业提供了进一步的动力。
一是把减排责任落实到了企业层面，目前已覆盖全国2100多家电力企业。
二是碳价总体稳中有升，从最初的48元/吨，涨到目前的60-70元/吨，除了一定程度上反映了企业减排的成本，更重要的是向社会发出了一个信号，即“排碳有成本，减排有收益”。价格稳定，也表明市场运行没有出现风险。
此外，企业的履约率较高，第一个履约周期在99.5%以上，意味社会或企业界对这项政策普遍接受。四是，两年多的平稳运行，说明全国碳市场的制度设计、基础设施建设能够满足正常运转的需要。
当然全国碳市场建设也呈现出一些特点，有人会说是全国碳市场存在的问题，但我认为，用“问题”这个词来描述并不合适，这只是全国碳市场在发展初期特定的政策制度设计下呈现出的特点。
比如说，过去两年全国碳市场交易不算十分活跃，主要原因是现在全国碳市场的三个“单一”造成的，即一单一的行业、单一的参与主体（即重点排放单位），单一的产品（即配额），由于这三个“单一”，市场不够活跃。
这种情况我们在碳市场开始运行时已预料到，并不意外。之所以这样做，主要是前期考虑到，全国碳市场的发展应按照循序渐进、整体设计、分步实施的方式来逐步扩大，一开始就确定了此方向。
例如，我们早就确定了全国碳市场要覆盖八个行业，但启动时只有电力。目前生态环境部已经在组织研究全国碳市场扩大的问题，未来行业覆盖范围、产品种类、参与主体会进行扩大。
界面新闻：为什么采取“循序渐进”的方式？
马爱民：举个简单的例子。全国碳市场启动后，在第一履约周期，我们就发现有一些企业碳排放数据质量不高。生态环境部下了很大的功夫去解决这个问题，比如开展能力建设、细化技术规范、加强监督检查、严格执法惩处等等，取得了良好效果。这是纳入发电一个行业、仅2100家企业的情况下出现的问题。
可以想象，假如把八个行业同时纳入，囊括七八千家企业，会是什么情况？恐怕要花的力气大得多，从技术、管理等方面都会遇到许多困难。
关于今后全国碳市场扩大的问题，我仍然主张要分批纳入，不应当一次性地纳入七个行业。一批纳入后，对企业来说有一个学习、适应的阶段；对于政府的管理而言也是需要的，可以发现问题并及时解决。分批纳入，可以给我们留出充分的时间，及时纠正出现的问题，确保排放数据质量。
界面新闻：针对碳排放数据存在的质量问题，是否需要出台相关法律法规去监管企业以及第三方核查机构？
马爱民：企业主动、有意识地造假是极个别的现象，不是我们首先要考虑的。这种现象很难百分百避免，就像很多其他领域都有很完善的法律，但仍然有犯罪案件发生。
需要优先考虑的是，要避免因制度设计上出现漏洞，提供的方法存在模糊或灰色地带，或由于企业自身能力的不足而造成数据质量不高的问题。大多数企业可能主观上是想把它做好，但出于对碳排放核算的方法理解有误，或自身能力不够而找了不合格的外部力量帮忙。
要解决这些问题，一是制度以及提供的核算方法要尽量清晰，二是要对企业提供更多能力建设的支持。
CCER管理将弱化行政管理
界面新闻：您近期公开表示，“当前自愿减排交易市场正经历改革，主要难点在于一方面希望弱化行政管理色彩，回归自愿属性，另一方面CCER纳入全国碳市场抵消机制，对产品质量提出了更高要求。” 如何理解这一难点？
马爱民：2012年，国家发改委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》；2015年开始有了真正的国家核证自愿减排量（CCER）项目；2017年暂停了新项目的备案和新减排量的签发，但原来已批准的项目和已经签发的减配量还在继续交易，CCER始终没有停止。
今年要重启新项目的登记和新减排量的签发，主要是做以下几个方面的工作：
一是关于《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》(下称《办法》）。日前，生态环境部已经审议并原则通过，该办法的发布将意味着自愿减排交易市场的重新启动。
《办法》和此前的暂行办法有一些变化。主要反映在项目和减排量签发的流程上，行政管理色彩弱化，同时加重了项目业主，特别是第三方服务机构的责任。
未来在管理上，一方面是要加重项目业主的责任，让项目业主自我承诺；更重要的是，加强对第三方核查机构的监管。政府不再审批之后，审定与核查的责任主要由第三方审核机构来履行，它们要对项目的合规性，以及减排量是否真实、可靠、准确承担责任。三是加强社会监督，在多个环节设立“公示”的要求。
第二项准备工作就是对项目方法学进行修订。
国家气候战略中心目前在配合生态环境部应对气候司，在做此方面的工作。今年3月，生态环境部向社会公开征集项目方法学建议。在组织相关领域的专家，经过了几轮的筛选评审后，从征集来的方法学建议中优先选择了一批进行修订，已经基本上完成。
界面新闻：优先选择的项目方法学，主要参考的标准是什么？
马爱民：我们在选择时，主要考虑了几个方面因素：一是国家政策上比较支持的方向；二是社会比较关注的领域；三是原来争议不大的项目方法学，即比较成熟的；四是有一定的减排潜力。
需要说明的是，制定和发布方法学将是一个持续的过程，未来仍将继续组织对征集到的方法学进行评审和修订，符合要求的，应该会及时发布。
全球实践力度有待加强
界面新闻：如何评价过去三年中，国际社会在气候治理方面的合作现状? 中国在参与全球气候合作时的重点有哪些?
马爱民：当前的全球气候治理已经从以“制定规则”为主，进入到以“落实”为主的阶段。
现在需要的不仅仅是说，而是要去做。对今年年底将召开的COP28（《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第28届会议），大家最关注的就是全球盘点。
所谓“全球盘点”，即评估过去这几年全球在实现《巴黎协定》确定的目标方面做得如何。
过去几年，值得肯定的是，“推动绿色低碳转型、实现碳中和”基本已经成为全球共识。目前已有约150个国家提出了碳中和目标。各国也在通过向《公约》提交相关信息，来告诉大家做了些什么、效果如何。
但总体上看，当前实施效果尚不能满足实现《巴黎协定》目标的要求，即实践“力度不够”。提出目标本身不是目的，只有落实目标，才有大的效果。
另一方面，从全球范围看，发展中国家采取应对气候变化的行动，如何才能得到支持，始终是个问题。发达国家本来应在2020年兑现“每年为发展中国家提供1000亿美元”的承诺，但目前并未实现。
实现全球目标，需要各个国家共同的努力，但是发展中国家由于自身能力的问题，需要得到发达国家的支持。这应该也会成为COP28中一个很重要的议题，这个问题会影响到发展中国家采取行动的积极性，以及发展中国家落实自己目标的能力。
界面新闻：气候适应也是应对气候变化的一个重要内容。中国在气候适应上的实践如何？对此是否有专门的战略规划？
马爱民：一定意义上说，“双碳”目标主要还是针对的是减缓气候变化，不包括气候适应。
但适应确实是个很重要的问题。由于目前产生的气候变化是过去长时间的温室气体排放造成的，所以不管我们在减缓上做了多少努力，气候变化的影响仍会发生，都要面对适应这个课题。
2013年中国发布了首个《国家适应气候变化战略》，当时确定了在适应气候变化领域要完成的主要任务、重点领域及措施。2022年又发布了《国家适应气候变化战略2035》，这是在适应方面最新的文件。
今后的任务，应该是组织落实这项战略，包括继续开展不同地区、不同领域适应气候变化的试点工作，并积极探索总结好的经验做法加以推广。
界面新闻见习记者 | 郁娟 记者张倩楠、高级编辑庄键对本文亦有贡献
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